Dopo averne dato prontamente notizia, entriamo nel merito della recente Sentenza con cui la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha , lo scorso ottobre, condannato la Repubblica federale di Germania per aver cercato di imporre agli operatori economici trattanti “serramenti”, “guarnizioni di elastometro termoplastico” e “materiali isolanti di lana minerale” – delle proprie “regole tecniche” nazionali. Condanna che dovrebbe essere da insegnamento e monito anche per lo Stato italiano a fronte di ogni possibile emanazione di “misure” volontarie divulgate come pretesamente “cogenti” su serramenti conformi a norme armonizzate europee e recanti la marcatura CE. Ciò partendo dalla constatazione che sono ancora molti e gravi gli equivoci che si trasformano in opinioni tanto diffuse quanto errate e che riguardano la possibilità di imporre unilateralmente, da parte di singoli Stati membri dell’Unione europea – “regole” o “norme” che comportano requisiti aggiuntivi per prodotti “marcati CE”, con l’effetto di condizionarne l’effettivo accesso al mercato e l’utilizzo nel territorio degli Stati medesimi. Evidentemente, nonostante il trascorre di oltre mezzo secolo dalla fondazione dell’istituzione europeo-comunitaria e sovranazionale (a Roma, nel ’57 con il Trattato istitutivo del MEC) per il “Mercato comune”, ora “Mercato Unico”, e di oltre vent’anni dall’introduzione generalizzata a livello legislativo della “marcatura CE” (all’epoca, “marchio CE”, con la Direttiva 93/68/CEE), anche i “soci fondatori” di queste istituzioni non si sono ancora assuefatti ai “principi” del Trattato ed alle disposizioni degli “Atti” delle Istituzioni europee, siano essi Direttive e/o “Regolamenti” comunitari. Da qui, infatti, la conseguenza di subire esemplari condanne dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea.
L’esempio più vistoso è stato di recente offerto proprio nel settore dei “prodotti da costruzione” e ad opera della Repubblica Federale di Germania con l’imposizione di “regole di costruzione” che comportavano (il tempo al passato è d’obbligo dopo la condanna nel processo) “condizioni aggiuntive per l’uso di alcuni prodotti da costruzione sui quali era tuttavia apposta la marcatura CE” (v. p. 27 della motivazione Sentenza che sarà qui di seguito citata e commentata). Condanna, quest’ultima, inevitabile in quanto la normativa – e la prassi tedesca – sortivano l’effetto di escludere dal mercato “prodotti” rientranti nel campo di applicazione della Direttiva 89/106/CEE (ed, ora, del Regolamento (UE) 305/2011), nonché, oggetto di specifiche norme armonizzate europee oramai entrate definitivamente in vigore, in quanto tali “prodotti” non risultavano essere conformi alle suddette “condizioni aggiuntive” imposte unilateralmente dalle autorità tedesche.
A questo riguardo, con la Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea in causa C-100/13 del 16 ottobre 2014 su ricorso della Commissione europea nei confronti della Repubblica federale di Germania, si è “fatta giustizia” non soltanto di “regole di costruzione” nazionali per “prodotti” marcati CE ma anche – sul piano generale dei principi che qui più interessa – di tutta una serie di equivoci che sono molto diffusi e persistenti a livello nazionale, in ambienti tecnico-normativi e presso vasti settore industriali, pure italiani come dimostra la recente vicenda della norma UNI 7697:2014 già oggetto di interventi chiarificatori sui fascicoli di febbraio ( leggi la “Bufala…… Sull’obbligo di applicazione della UNI 7697:2014”) e marzo ( leggi “Esclusiva. Serramenti, norme giuridiche e norme tecniche: obblighi e facoltà. La confusione è dannosa”).
Non è questa la sede per indagare sulle ragioni – “culturali”, economiche o di altro genere – per le quali si continua ad emanare unilateralmente o, anche, a mantenere – a livello nazionale “regole” o “norme” il cui effetto risulta essere, in definitiva, quello di pregiudicare ogni utilità ed ogni significato di una legislazione caratterizzata dallo scopo di armonizzazione comunitaria ed, in particolare, risulta essere quello di privare di ogni significato la marcatura CE sui prodotti ai fini della commercializzazione nel Mercato unico europeo.
È questa, invece, la sede per evidenziare sul piano legale le ragioni per le quali ogni tentativo di condizionare con misure puramente nazionali la libera circolazione e commercializzazione, di prodotti marcati CE si pone in grave contrasto con gli obblighi comunitari – ed è pertanto destinato ad essere condannato, invalidato o, comunque, reso inefficace nelle opportune sedi tutte le volte in cui un tale tentativo si ponga in contrasto con le previsioni sostanziali e procedurali che sono contenute negli stessi “atti” comunitari – Direttive e/o Regolamenti – che armonizza le condizioni di commercializzazione dei prodotti.
Con riferimento al caso ultimamente deciso dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, ogni argomentazione può essere resa più evidente precisando che i prodotti “in giudizio” erano costituiti da “porte e cancelli industriali, commerciali e da garage” che sono regolamentati dalla norma armonizzata europea EN 13241-1, e, quindi, marcati CE, nonché da “Guarnizioni di gomma” regolamentate dalla norma armonizzata europea EN 681-2-2000, e, quindi, marcati CE, nonché, ancora, da “prodotti isolanti termici per la costruzione” regolamentati dalla norma armonizzata europea 13162:2008 e, quindi, marcati CE. Ogni questione decisa dalla Corte si impone dunque come di vivissima attualità se solo si considera come, in particolare, siano stati oggetto di giudizio della Corte stessa anche prodotti che rientrano nella categoria dei “serramenti”, ovviamente “marcati CE”, e, dunque, anche prodotti che sono attualmente al centro di molte attenzioni a causa della “norma” nazionale italiana dell’UNI 7697 qui prima citata. Com’è noto, infatti, si vorrebbe rendere obbligatoria tale “norma”, con l’effetto di imporre specifici requisiti tecnici per l’ “immissione” e la “messa a disposizione sul mercato” di categorie di prodotti riconducibili ai “serramenti” marcati CE.
NO A REGOLE DI COSTRUZIONI “LOCALI”
Merita, dunque, valutare con la massima attenzione ogni aspetto di una vicenda per la quale sono stati stabiliti – con pronuncia dell’Autorità giudiziaria competente a livello sopranazionale ed in modo esclusivo – (v. artt. 258 e ss. del TFUE – Trattato sul funzionamento dell’Unione europea) – chiarissimi principi di diritto in modo da spazzare il campo da ogni sorta di equivoco, indipendentemente dalla buona o mala fede con cui l’equivoco stesso possa essere stato scambiato e coltivato.
Infatti, la Sentenza della Corte del 16 ottobre 2014, nel condannare la Repubblica federale di Germania per l’imposizione di “regole di costruzione” previste da fonti normative a livello nazionale contenute nei “Codici di costruzione” stabiliti dai Länder, ha chiarito che:
– in via preliminare, la Direttiva 89/106/CEE – (N.D.R.: così come, dal 1° luglio 2013, il Regolamento (UE) 305/2011) “mira principalmente ad eliminare gli ostacoli agli scambi”, creando delle condizioni che permettano ai prodotti da costruzione di essere liberamente commercializzati all’interno dell’Unione. A tale scopo questa direttiva specifica i requisiti fondamentali ai quali devono conformarsi i prodotti da costruzione, e che sono attuati tramite delle norme armonizzate e delle norme nazionali di recepimento, delle autorizzazioni tecniche europee e delle specificazioni tecniche nazionali riconosciute al livello dell’Unione” (v. p. 51 delle motivazioni della Sentenza).
In merito a questo primo e preliminare chiarimento introdotto nella Sentenza, può solo osservarsi come la sua piena attualità sia confermata dalla vigente normativa che ha sostituito – sostanzialmente dal 1° luglio 2013 – la Direttiva 89/106/CEE la quale, tuttavia, è stata applicata alla controversia ratione temporis, ossia in considerazione del tempo – il 2005 – nel quale si è manifestato il contenzioso sui prodotti qui considerati. Infatti, il Regolamento (UE) 305/2011 conferma e rafforza gli obiettivi della Direttiva dell’89, salvo “semplificare e chiarire la normativa vigente e migliorare la trasparenza e l’efficacia dei provvedimenti in atto”, cosicché è risultato “opportuno sostituire la Direttiva 89/106/CEE”.
– Le disposizioni della Direttiva 89/106/CEE prevedono (v. art. 4, par. 2) che gli Stati membri debbano riconoscere come “idonei all’uso” i prodotti che rechino la “marcatura CE” in quanto tale “marcatura” attesta la conformità del prodotto alle disposizioni previste dalla Direttiva stessa, ivi comprese le disposizioni relative ai “requisiti essenziali” (N.D.R.: sostanzialmente corrispondenti ai “requisiti di base delle opere da costruzione” previsti dal Regolamento (UE) 205/2011), tra cui anche quelli relativi a “igiene, salute e ambiente”, nonché a “sicurezza nell’impiego” per impedire e prevenire che il funzionamento o l’uso delle “opere da costruzione” possa comportare “rischi inaccettabili di incidenti o danni”. Espressione, quest’ultima, adottata dal nuovo Regolamento, in sostanziale continuità normativa con l’espressione già adottata dalla Direttiva in termini di “rischi di incidenti inammissibili”.
Da quanto sopra deriva che allorché un prodotto sia conforme ad una norma armonizzata europea e – pertanto – rechi la “marcatura CE”, tale prodotto deve “poter circolare ed essere utilizzato liberamente e conformemente alla sua destinazione in tutta l’Unione”, cosicché gli “Stati membri non possono vietarne o restringerne la libera circolazione, la messa sul mercato o l’uso sul proprio territorio”, secondo quanto previso dall’art. 6, par. 1 della Direttiva 89/106/CEE sostanzialmente corrispondente all’art. 8, paragrafi 2, 3, 4, 5 e 6 del Regolamento (UE) 305/2011.
– Quando uno Stato membro consideri che una norma armonizzata è “carente” o “incompleta” o, comunque, presenta delle “lacune” sotto qualsivoglia aspetto, ivi compreso l’aspetto della sicurezza e della salute delle persone e/o quello della tutela dell’ambiente, comunque lo Stato stesso “non può adottare misure nazionali che limitino la libera circolazione dei prodotti da costruzione conformi a questa norma armonizzata e, pertanto, recanti la marcatura CE, ad esclusione di quelle previste dalla direttiva …” (v. p. 58 della motivazione della Sentenza).
PREVISATA e INDICATA APPOSITA PROCEDURA
Pertanto, in tutte le suddette ipotesi l’unica reazione legittima da parte di uno Stato membro è – secondo il chiaro principio affermato dalla Corte (v. p. 57) – quella consistente nell’azionare le specifiche procedure armonizzate a livello europeo che sono state previsto dalla stessa Direttiva 89/106/CEE (ed ora, dal Regolamento (UE) n. 305/2011) proprio allo scopo di “mettere in discussione le norme armonizzate che ritengono non rispondere o non rispondere più ai requisiti di cui …” , con evidente riferimento ai “requisiti essenziali” previsti dagli artt. 2 e 3 della Direttiva 89/106/CEE.- Tali requisiti, peraltro, sono corrispondenti ai “requisiti di base delle opere da costruzione” previsti dall’art. 3 del Regolamento (UE) 305/2011, i quali tutti riguardano anche, come prima qui evidenziato, l’ “igiene, la salute e l’ambiente”, nonché “la sicurezza nell’impiego”.
Le procedure comunitarie per la “messa in discussione delle norme armonizzate” consentono infatti agli Stati membri di intervenire per fare valere le proprie istanze – anche, se del caso, in materia di “sicurezza”, “salute” e/o “igiene” e/o “ambiente” – sia anteriormente al processo di normalizzazione ricorrendo, in particolare, alla “procedura di comunicazione” prevista dal par. 3 dell’art. 4 della Direttiva, sia anche successivamente richiedendo a posteriori una “revisione” delle suddette “norme” secondo la procedura prevista dall’art. 5, par. 3 della Direttiva e, secondo la disciplina ora vigente, dall’art.18 del Regolamento. Soltanto in tal modo risulta infatti possibile pervenire, attraverso l’apposita procedura armonizzata di “consultazione” e “decisione”, ad un provvedimento della Commissione europea che può anche comportare, se del caso, il ritiro o l’eliminazione totale o parziale della norma incompleta, lacunosa o carente – sotto qualsivoglia profilo – dando luogo, eventualmente, ad una “revisione” della norma stessa. Soltanto in tal modo, inoltre, risulta possibile salvaguardare l’armonizzazione comunitaria attraverso rimedi condivisi e uniformi nei confronti di possibili aspetti deficitari – anche sotto il profilo della sicurezza – delle medesime norme armonizzate.
Ancora, e sempre con riferimento alle procedure attuabili necessariamente ed esclusivamente in un quadro armonizzato a livello europeo per fare valere istanze nazionali di sicurezza – la Sentenza della Corte ha evidenziato come, oltre al “riesame di una norma armonizzata volta al suo ritiro” che uno Stato membro può sempre richiedere, quest’ultimo può anche intervenire direttamente con le “misure di salvaguardia che possono essere adottate …nell’ipotesi in cui ritenga carente una norma armonizzata”, (v. p. 57). Da qui, pertanto, la possibilità di autorizzare lo “Stato membro, ad alcune condizioni a, togliere dal mercato dei prodotti di costruzione, a vietare la loro messa sul mercato, o a restringere la loro libera circolazione…”, ma soltanto alla “condizione che ciò accada nel rispetto di una procedura specifica” (v. p. 48), secondo quanto previsto, rispettivamente, dagli artt. 15 e 21 della Direttiva e dagli artt. 56 e 57 del Regolamento.
A quest’ultimo riguardo occorre rilevare che il Regolamento ora vigente ha ulteriormente potenziato i poteri dello Stato membro di intervenire sul mercato adottando le “misure appropriate” che sono previste dall’art. 58, primo paragrafo, del Regolamento stesso per i casi in cui tale Stato ritenga che “un prodotto da costruzione, pur conforme al presente Regolamento, presenti rischi in merito al rispetto dei requisiti di base delle opere da costruzione, alla salute o la sicurezza delle persone o ad altri aspetti di tutela del pubblico interesse…”.
Ma, ovviamente, anche per questi ultimi casi di necessità ed urgenza, le “misure appropriate” adottabili dallo Stato membro anche con il “ritiro” e/o il “richiamo” dei prodotti dal proprio mercato, non sarebbero legittime se non fossero adottate nel quadro, ancora una volta, di una procedura armonizzata (v. par. 2, 3, 4 e 5 dell’art. 58) che comporta la partecipazione e la consultazione degli operatori economici interessati, della Commissione europea e di tutti gli altri Stati membri, così da poter pervenire – dopo le valutazione del caso – ad una “Decisione” della Commissione da applicare in modo uniforme e generalizzato nei confronti di tutti gli Stati membri.
La condanna dello Stato tedesco è infatti avvenuta poiché quest’ultimo ha ritenuto, invece, che rientrasse nella sua “riserva di competenze” il potere di imporre a tutti gli operatori economici – a fronte di pretese incompletezze o lacune delle norme armonizzate riguardanti rispettivamente “serramenti”, “guarnizioni di elastometro termoplastico” e “materiali isolanti di lana minerale” – delle proprie “regole tecniche” nazionali di costruzione mirate – con misure adottate e mantenute unilateralmente – a colmare le suddette “lacune” ed a rimediare alle suddette “incompletezze”.
In tal modo, infatti, sono state adottate misure che, in quanto adottate unilateralmente a livello nazionale, hanno comportato la violazione delle disposizioni comunitarie che disciplinano, procedure armonizzate a livello europeo, che sono mirate allo stesso scopo di sicurezza e che sono state qui prima individuate con riferimento sia alla Direttiva che al Regolamento.
Più precisamente, con riferimento (di particolare interesse per le note questioni di attualità) a “cancelli, finestre e porte-finestre”, pur marcati CE, la Repubblica federale di Germania ha preteso che “fino a che la norma armonizzata EN 13241 -1 in merito non sarà completa in materia di caratteristiche di reazione al fuoco questi prodotti devono assumere la marcatura U, in applicazione dell’elenco delle regole di costruzione … e soddisfare i requisiti tecnici previsti dall’elenco delle regole di costruzione…”.
Analogamente, per quanto riguarda le “guarnizioni di elastometro termoplastico”, pure marcate CE, quali “guarnizioni di gomma” secondo la norma armonizzata EN 681-2-2000 – si è ritenuto di imporre condizioni aggiuntive costituite da “dichiarazioni di conformità” susseguenti a speciali modalità di controllo da parte di organismi di prova ad hoc, a causa della pretesa “assenza di un controllo europeo armonizzato”.
Sempre analogamente, per quanto riguarda, in ultimo, i “materiali isolanti di lana minerale”, pure marcati CE quali “materiali isolanti termici”, “prodotti manifatturati di lana minerale” secondo la norma armonizzata EN 13162:2008, si è ritenuto – “a causa dell’assenza di un metodo di valutazione e di controllo delle reazione al fuoco e all’incandescenza” – di imporre una omologazione generale dei servizi di vigilanza della costruzione, in applicazione sempre dell’elenco delle “regole di costruzione” previste dai codici di costruzione stabiliti dai Länder.
Per tutte le categorie di prodotti da costruzione qui sopra individuati, dunque – in definitiva – la Repubblica federale di Germania ha imposto “requisiti aggiuntivi per l’effettivo accesso al mercato ed il loro utilizzo nel territorio tedesco”, nonostante si trattasse di prodotti “marcati CE” in forza delle rispettive norme armonizzate europee.
Rispetto a queste ultime, infatti, ogni possibile ragione di “messa in discussione” o “contestazione” per l’eventuale “incompletezza” o per le eventuali “lacune” – anche sotto l’aspetto della tutela della sicurezza, e/o della salute, e/o dell’igiene, e/o dell’ambiente – avrebbe dovuto essere non già trattata e risolta con “misure” nazionali adottate unilateralmente sotto forma di “regole” o di “norme” comunque obbligatorie, bensì ricondotta nell’alveo delle procedure che sono state appositamente e specificamente previste per i suddetti scopi, prima, dalla Direttiva e, poi, in modo rafforzato e potenziato, dal Regolamento.
Le suddette procedure, infatti, “non possono, al contrario di quanto sostenuto dalla Repubblica federale di Germania, essere considerate facoltative qualora uno Stato membro consideri che una norma armonizzata esistente è carente” (p. 58).
Inoltre, con specifico riferimento all’equivoco legato a possibili interpretazioni estensive dei poteri degli Stati membri in questa materia, sia pure per ragioni di “sicurezza”, la sentenza ha stabilito fermamente il principio secondo il quale nessun disposto o “considerando” della Direttiva “può essere interpretato come concedente agli Stati membri una riserva di competenze che l’autorizzi a liberarsi delle procedure di rivalutazione delle norme armonizzate di cui …”.
Da qui, dunque, in definitiva, le ragioni di una condanna inflitta dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea sulla base di un chiaro principio che è vincolante per tutti gli Stati membri dell’Unione europea e che dovrebbe servire da insegnamento e da monito anche per lo Stato italiano a fronte di ogni possibile adozione – anche per ragioni “superiori” di sicurezza, e/o salute, e/o igiene – di “misure” pretesamente “cogenti” con “norme tecniche” che si vorrebbe equiparare a “regole tecniche” sul piano dell’obbligatorietà di condizioni e/o di requisiti aggiuntivi per prodotti da costruzione conformi a norme armonizzate europee – e recanti la marcatura CE.
Il principio enunciato dalla Corte anche questo riguardo, infatti, risolve ogni questione e non ammette ulteriori discussioni, se solo si considera che “ogni altra interpretazione di queste disposizioni avrebbe come conseguenza, per quanto riguarda i prodotti di costruzione oggetto di una norma armonizzata europea, di permettere ad uno Stato membro, per il solo motivo che, secondo la sua valutazione, il livello di sicurezza di tale prodotto non è garantito in modo sufficiente, di imporre delle misure volte a restringere la libera circolazione di questi prodotti, mettendo così in discussione l’utile efficacia della direttiva 89/106”.
A fronte della portata di principi così chiaramente espressi dalla Corte di Giustizia della U.E. con efficacia vincolante nei confronti degli Stati membri e con riferimento ad ogni manifestazione di potere (legislativo e/o esecutivo e/o giudiziario: v. artt. 258 e ss., nonché art. 267 del TFUE), non si vede, dunque, in definitiva, quale senso e quale utilità possano ancora avere, anche e specialmente con specifico riferimento ai “serramenti” oggetto della pronuncia della Corte medesima, i ricorrenti tentativi di imporre unilateralmente a livello nazionale ed in qualsiasi forma (ad esempio con “norme” o “regole tecniche”, per il componente in vetro o per qualsivoglia altro aspetto, anche di sicurezza) “misure” che si risolvono in condizioni o requisiti aggiuntivi per la commercializzazione, in Italia e/o nell’Unione europea, di prodotti, quali i “serramenti”, che sono oggetto di norme armonizzate e che recano la “marcatura CE”.
(Antonio Oddo, avvocato e docente a contratto Università di Pavia)
