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Nuovo Codice dei Contratti Pubblici. Gli aspetti di interesse per le imprese serramentistiche

Nonostante i molti aspetti ancora da chiarire, le nuove regole sugli appalti pubblici si propongono come strumento al servizio della ripresa dell'economia nazionale e dell'edilizia in particolare. Articolo per articolo, lo abbiamo analizzato con l'obiettivo di evidenziarne agli aspetti di maggiore interesse per chi opera nel settore dei serramenti e degli involucri edilizi
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Emanato con DLgs n. 50 del 18/4/16, il nuovo Codice dei Contratti Pubblici (CCP) attua la legge delega sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori, riordinando anche la disciplina vigente (DLgs n. 163 del 12/4/06 e DPR n. 207/10) in materia di contratti relativi a lavori, servizi e forniture. Per effetto del recepimento delle direttive comunitarie e, soprattutto, dell’adozione di ulteriori atti interpretativi e operativi (indirizzi e linee guida) da parte dell’Autorità Nazionale AntiCorruzione (ANAC), il CCP costituisce una significativa novità legislativa in una materia estremamente importante per l’intera economia nazionale. Dal nuovo CCP – basato su una disciplina flessibile cosiddetta “soft-law” che, nelle intenzioni del legislatore, dovrebbe potersi adattare ai cambiamenti in atto nei settori interessati – l’intero corpo sociale e le imprese in particolare si attendono regole chiare ed efficaci, applicabili omogeneamente sul territorio nazionale secondo criteri di efficacia e trasparenza. Per questo sul numero di aprile di “serramenti+design” abbiamo voluto affrontare un argomento così complesso e delicato, con un approccio mirato a evidenziarne gli aspetti di maggiore interesse per chi opera in un settore specifico. La natura stessa del nuovo CCP non si presta a darne una rappresentazione pienamente definita, almeno in questa fase. Il CCP, ad esempio, non prevede un regolamento di attuazione ma, piuttosto, la progressiva integrazione di atti di indirizzo e linee guida, alcuni dei quali ancora in itinere. Durante il periodo di transizione continueranno perciò a valere alcune delle precedenti disposizioni legislative. È perciò possibile – anzi è molto probabile – che i diversi decisori istituzionali tenderanno a modificare nel tempo parti anche importanti del CCP: oltre all’ANAC – la cui attività è soggetta al Ministero delle infrastrutture e Trasporti (MIT) e alle commissioni parlamentari competenti – sono infatti interessati il Consiglio Superiore del MIT e la Cabina di Regia istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Proprio per il mese di pubblicazione (aprile) era infatti atteso il primo decreto correttivo, elaborato anche sulla base dell’attività di ricognizione e delle audizioni svolte in Parlamento, con il coinvolgimento delle associazioni di categoria. La Commissione congiunta di Camera e Senato ha recentemente deciso di prolungare i lavori di monitoraggio fino a giugno. Ulteriori modifiche interessano la rivisitazione dei livelli della progettazione – necessità segnalata dal Consiglio di Stato (che potrebbe essere già una realtà mentre questo numero è in stampa) e gli effetti del voto referendario sulla responsabilità solidale. Ciò nonostante possiamo delineare in modo sufficientemente definito la struttura del nuovo CCP, che sembra inserirsi in una strategia di politica economica mirata a rivitalizzare alcuni settori – fra cui l’edilizia – attraverso un rinnovato impegno economico da parte dello Stato e delle pubbliche amministrazioni nel mercato delle costruzioni. Ci riferiamo ai programmi per gli interventi di miglioramento delle prestazioni energetiche per gli edifici della pubblica amministrazione centrale (PREPAC) previsti dal DLgs 102/2014 e che, lo scorso settembre, hanno ricevuto il via libera per stanziamenti pari a 355 milioni di euro fino al 2020. Obiettivo dell’iniziativa sono gli interventi di riqualificazione ed efficientamento energetico di almeno il 3% della superficie utile degli edifici pubblici ogni anno, per i quali i committenti pubblici potevano già usufruire degli incentivi previsti dal Conto Termico. Parallelamente il MIT sta continuando a finanziare il recupero di immobili e alloggi destinati all’edilizia residenziale pubblica (ERP), previsto dalla Legge 80/2014, che interessa opere di manutenzione straordinaria finalizzate anche al contenimento dei consumi energetici, per un importo complessivo pari a circa 470 milioni di euro. Considerando il limite di 50.000 euro per unità abitativa posto ai finanziamenti per il recupero dell’ERP, nella maggior parte di questi casi si tratta di appalti che possono superare la soglia del milione di euro, per i quali il CCP prevede il ricorso a procedure ordinarie per l’affidamento dei lavori. Sempre sul fronte dell’ERP, la Legge di Stabilità 2016 consente l’accesso alle detrazioni fiscali del 65% (il cosiddetto Ecobonus) anche agli istituti autonomi per le case popolari, che possono così beneficiare delle stesse agevolazioni dei proprietari privati. Che si tratti di edifici collettivi – dalle sedi amministrative alle scuole, dagli ospedali alle caserme – o di ERP, tutti i lavori per nuove costruzioni, ristrutturazioni e riqualificazioni energetiche afferenti il patrimonio edilizio pubblico (oltre 45.000 fabbricati sparsi ovunque sul territorio nazionale) saranno soggetti alle nuove regole in materia di appalti. Articolo per articolo, abbiamo perciò analizzato il nuovo CCP con l’obiettivo di evidenziarne le principali innovazioni rispetto al testo precedente, con una particolare attenzione alle previsioni normative di maggiore interesse per chi opera nel settore dei serramenti e degli involucri edilizi. Sul numero di aprile troverete anche numerose puntualizzazioni anche in merito a d alcune criticità che qui non abbiamo inserito per non appesantire ulteriormente la lettura . Tornado al testo la prima novità sostanziale già nell’art. 1 (oggetto dell’appalto e costi della sicurezza): i costi per la sicurezza possono essere soggetti a ribasso. Di contro, l’art. 26 (verifica preventiva della progettazione) individua nella sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori uno dei punti oggetto della verifica preventiva della progettazione. Quest’ultima è fra gli argomenti che presentano importanti novità, a cominciare dalla terminologia. Per appalti e concessioni di lavori sono confermati i 3 livelli di progettazione, ma il progetto preliminare (1° livello) si chiama ora “progetto di fattibilità tecnica ed economica” e prevede una serie di adempimenti aggiuntivi, mirati a evitare imprevisti, varianti, ritardi e, ovviamente, la levitazione dei costi. Per arginare il fenomeno della pluralità degli affidamenti della progettazione a soggetti professionali diversi nei vari livelli, è previsto che la progettazione definitiva ed esecutiva siano svolte preferibilmente dagli stessi soggetti, in modo da garantire omogeneità e coerenza. Il progetto esecutivo dev’essere corredato dal Piano di Manutenzione dell’opera e delle sue parti. Inoltre (art. 23), in caso di progetti complessi per le opere di nuova realizzazione, come anche per gli interventi di recupero e riqualificazione e le varianti, le stazioni appaltanti dotate di personale adeguatamente formato possono chiedere l’impiego di metodi e strumenti elettronici specifici fra cui il Building Information Modeling (BIM) di cui abbiamo ampiamente trattato sullo scorso numero. Questa è una indicazione di estremo interesse. Per chi opera nel settore dei serramenti e degli involucri edilizi, l’uso di strumenti informatici per l’integrazione dei processi di progettazione e produzione non è una novità. Il CCP fa propria una tendenza estesa a livello globale limitandola – per il momento – a opere particolari. Ma l’impiego delle metodologie BIM è una realtà in costante diffusione in edilizia – specie nei Paesi di cultura anglosassone e scandinavi – ed è oggetto di una specifica commissione istituita presso il MIT, per redigere il calendario della sua progressiva introduzione negli appalti pubblici durante il quadriennio 2019/22. Poiché il BIM richiede competenze specialistiche di non semplice acquisizione e, più in generale, comporta una trasformazione dei processi aziendali, per le tante aziende serramentistiche industrialmente strutturate che non si sono ancora interessate alla questione esiste un duplice rischio: restare nelle posizioni di retroguardia rispetto alla concorrenza; non poter cogliere per tempo le opportunità connesse ai progetti privati che, già oggi, richiedono l’impiego del BIM.

Cosa cambia per i committenti

Riprendendo la distinzione dell’art. 36 sugli importi degli affidamenti, l’art. 37 prevede modalità di aggregazione e centralizzazione delle committenze, differenziando le modalità d’acquisto di beni, servizi e lavori pubblici anche in relazione al possesso, da parte delle stazioni appaltanti, della relativa qualificazione. Nel dettaglio:

1) nel caso di stazioni appaltanti qualificate e non, per importi inferiori a 150.000 euro: procedura diretta e autonoma, oppure attraverso l’effettuazione di ordini a valere su strumenti di acquisto messi a disposizione dalle centrali di committenza;

2, 3, 4) nel caso di stazioni appaltanti non qualificate, per importi pari o superiori a 150.000 euro: ricorso a una centrale di committenza, oppure aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica;

2) nel caso di stazioni appaltanti qualificate, per importi superiori a 150.000 euro (probabilmente a causa di un refuso, non è previsto il regime ordinario dei lavori per importi pari a 150.000 euro esatti) e inferiori a 1 milione di euro: ricorso autonomo agli strumenti telematici di negoziazione messi a disposizione dalle centrali di committenza qualificate; nel caso di indisponibilità degli strumenti, si procede con la procedura ordinaria oppure con l’aggregazione con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica;

3) nel caso di stazioni appaltanti qualificate, per importi qualsiasi: procedura autonoma o ricorso a una centrale di committenza qualificata.

Le centrali di committenza possono:

– aggiudicare appalti, stipulare ed eseguire contratti per conto delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori;

– stipulare accordi quadro ai quali le stazioni appaltanti possono ricorrere per l’aggiudicazione dei propri appalti;

– gestire sistemi dinamici di acquisizione e mercati elettronici.

L’art. 38 disciplina le modalità di qualificazione delle stazioni appaltanti, secondo standard predefiniti e sistemi premianti che, nel solco delle novità introdotte dal Governo con le regole sulla spending review, dovrebbero portare a una riduzione del numero delle stazioni appaltanti e una loro crescente qualificazione. È inoltre previsto il graduale passaggio a procedure interamente digitalizzate.

Lotti, procedure e criteri di aggiudicazione

Confermando l’obbligo di suddividere l’appalto in lotti (art. 51), motivando eventuali casi di mancata suddivisione, è introdotto il concetto di “lotto prestazionale” inteso come “parti di un lavoro o servizio generale la cui progettazione e realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità, indipendentemente dalla realizzazione delle altre parti”. I lotti prestazionali sono oggetto di appalti specifici definiti su base qualitativa, da aggiudicare anche con procedura separata e autonoma, in conformità alle varie categorie e/o specializzazioni presenti o in conformità alle diverse fasi successive del progetto. È confermato anche il divieto di aggregazione e suddivisione artificiosa degli appalti. Le procedure di scelta del contraente (art. 59) sono del tipo: aperta, ristretta, competitiva con negoziazione, negoziata senza bando, dialogo competitivo, partenariato per l’innovazione. La principale innovazione riguarda l’obbligo di porre a base di gara il progetto esecutivo, vietando l’affidamento congiunto delle attività di “progettazione ed esecuzione”. Le sole eccezioni riguardano i casi di affidamento a: contraente generale, finanza di progetto, affidamento in concessione, partenariato pubblico-privato e contratto di disponibilità. In pratica il CCP sancisce il divieto generale di ricorso all’appalto integrato sul progetto definitivo. Il ricorso ai contratti misti è previsto solo per i casi nei quali l’elemento tecnologico e innovativo delle opere risulti sia nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori. L’aggiudicazione degli appalti (artt. 95, 97) avviene, in generale, sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, basata sul miglior rapporto “qualità-prezzo” (che coniuga offerta economica e offerta tecnica) oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo – in quest’ultimo caso, seguendo ad esempio il criterio di comparazione costo/efficacia (costo del ciclo di vita). Per i lavori, considerando l’obbligo di bandire la gara sulla base del progetto esecutivo, il criterio del minor prezzo (prezzo più basso) può essere utilizzato per appalti pari o inferiore ad 1 milione di euro. Le stazioni appaltanti possono prevedere l’esclusione automatica delle offerte anomale (percentuale di ribasso pari o superiore alla soglia di anomalia). Sul fronte della riduzione dei contenziosi, il CCP introduce termini più restrittivi e, sull’impugnativa dei motivi di esclusione, un nuovo rito abbreviato in camera di consiglio, disciplinando i rimedi alternativi alla tutela giurisdizionale. L’auspicio è che queste novità contribuiscano a rendere più rapide le procedure. L’introduzione del Documento di gara unico europeo è tra le disposizioni mirate a favorire la concorrenza, permettendo un’immediata apertura agli operatori comunitari. È inoltre previsto un nuovo regime delle garanzie, basato su due diverse garanzie rilasciate contestualmente: buon adempimento (senza possibilità di svincolo) e per la risoluzione (che copre il costo del nuovo affidamento).

Qualificazione, avvalimento e subappalto

L’art. 84 conferma il sistema di qualificazione per i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro. Il possesso dei requisiti speciali di qualificazione continuerà ad essere certificato dalle Società Organismi di Attestazione), per tipologie e per importo dei lavori, con durata quinquennale e verifica entro il terzo anno. Fra le novità si segnalano:

– il “rating d’impresa”, come certificato dall’ANAC, alla verifica dei requisiti generali e speciali;

– i controlli da parte delle SOA, che devono essere di natura non meramente documentale.

Inoltre, per i lavori d’importo pari o superiore a 20 milioni di euro, è prevista la possibilità di richiesta, da parte delle stazioni appaltanti, di una qualificazione “rafforzata” in aggiunta a quella delle SOA, relativa a:

– parametri economici certificati da società di revisione con riferimento all’esposizione finanziaria dell’impresa al momento della gara;

– dimostrazione di una cifra in lavori pari al doppio dell’importo a base di gara nel triennio precedente;

– dimostrazione di lavori analoghi per entità e tipologia a quelli compresi nella categoria individuata come prevalente, per importi superiori a 100 milioni di euro.

Il sistema di qualificazione sarà oggetto di linee guida ANAC dedicate ed è prevista anche una specifica disciplina del rating di legalità non solo per le imprese, ma anche per le stazioni appaltanti.

Quanto all’avvalimento (art. 89), confermando parte delle disposizioni previgenti, il CCP introduce importanti limitazioni fra cui:

– per i lavori, mancata riproduzione del previgente art. 50, riguardante il cosiddetto “avvalimento stabile” nel caso di sistemi di attestazione;

– possibilità da parte delle stazioni appaltanti di stabilire che alcuni compiti essenziali siano svolti direttamente dall’offerente, escludendo la possibilità di avvalimento;

– esclusione dell’avvalimento per opere di rilevante complessità tecnica, il cui valore superi il 10% dell’appalto;

– indicazione dei titoli di studio e professionali, o delle esperienze professionali dell’impresa ausiliaria.

Si conferma la possibilità di avvalersi senza limitazioni di uno più soggetti ausiliari per la qualificazione in gara attraverso l’attestazione SOA. In corso di esecuzione, la stazione appaltante deve eseguire verifiche sostanziali circa il possesso e l’impiego, da parte dell’impresa ausiliaria, dei requisiti e delle risorse oggetto dell’avvalimento. Con riferimento al subappalto (art. 105), le stazioni appaltanti possono indicare per quali categorie è ammesso, con un limite percentuale pari al 30% dell’importo complessivo del contratto. Le stesse stazioni appaltanti, a determinate condizioni, possono procedere direttamente al pagamento del subappaltore, qualora quest’ultimo sia una micro o piccola impresa, facendo decadere in questo caso la responsabilità solidale. In pratica, poiché raramente la commessa in capo a un’azienda che produce e installa serramenti supera il 30% del totale dell’appalto, molto difficilmente le imprese del settore potranno essere considerare subappaltatrici. È ragionevole attendersi che la fattispecie più diffusa sarà la fornitura all’impresa aggiudicataria.

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