Dalla Direttiva al “Regolamento macchine”: si apre una nuova era

Le sempre più avanzate tecnologie nell’era della digitalizzazione imperante e dell'”ntelligenza artificiale” sono destinate a produrre, secondo gli studi ed i programmi della Commissione europea, un impatto sempre più forte – e per taluni aspetti anche “rivoluzionario” – sulla legislazione dell’Unione europea in materia di sicurezza dei prodotti.

Questa tendenza ormai irreversibile si è già tradotta in atti concreti con la proposta della medesima Commissione europea per un “Regolamento del Parlamento e del Consiglio” sui “Machinery products” quale settore che costituisce una parte essenziale dell’economia europea con riguardo non soltanto alle grandi ma anche alle piccole e medie imprese in considerazione dei preponderanti volumi di esportazione.

Da qui, pertanto, l’importanza dell’impatto del nuovo “Regolamento europeo” che una volta adottato secondo le procedure del “Trattato” (leggi nota 1) – sostituirà integralmente la “Direttiva macchine” attualmente vigente con effetti che si esplicheranno anche nel settore specifico dei serramenti e delle chiusure automatizzate.

Sulle pagine di “serramenti design e componenti” è stato già evidenziato in più occasioni (v., tra l’altro, il numero di marzo 2018) il ruolo e la portata della “Direttiva macchine” unitamente ed in combinazione con le altre direttive e/o regolamenti europei pure normalmente applicabili ai medesimi prodotti, quali il Regolamento sui prodotti da costruzione, la Direttiva “Bassa tensione” e quella sulla compatibilità elettromagnetica, ecc., ecc

È dunque giusto chiedersi, al di là dei generici richiami alla progressiva e pressante “digitalizzazione” che si accompagna alle “tecnologie emergenti”, quali siano le ragioni della novità legislativa e della “conversione” della prossima disciplina normativa sulle “macchine” da una “Direttiva” ad un “Regolamento” e quali siano le principali conseguenze per l’impatto su di un “mercato” che dovrebbe essere “unico” ed “europeo”.

Si può rispondere con una elencazione schematica e tuttavia indicativa della portata dei problemi e delle possibili soluzioni:

• L’attuale disciplina della “Direttiva macchine” non copre sufficientemente i nuovi rischi che originano dalle “tecnologie emergenti” con primario riguardo alla crescente robotizzazione dei processi produttivi, alla forme sempre più avanzate e complete di automazione che si spingono fino anche alla progettazione e realizzazione di macchine che possono funzionare pure in assenza di un guidatore che operi in presenza, in vicinanza o da remoto.
• Sempre l’attuale disciplina normativa delle “macchine” considerabili ad “alto rischio” (v. All. IV alla Direttiva 2006/42/CE) risulta essere obsoleta, parziale ed inadeguata, come dimostra anche il fatto che la lista delle categorie di “macchine” per le quali devono essere  inderogabilmente applicate le procedure di valutazione di conformità che prevedono l’intervento di un ente “terzo”  di certificazione (v., ancora, All. IV alla Direttiva 2006/42/CE) è stata elaborata 15 anni addietro mentre nel frattempo il mercato e le tecnologie  si sono evoluti grandemente, come dimostrano i prodotti meccanici ed i processi industriali qui già richiamati al precedente p.1.

Da qui, pertanto, in primo luogo, la necessità di introdurre nel suddetto elenco tutte le tipologie di “macchine” che sono il frutto di tecnologie emergenti e che comportano rischi alti o altissimi per la sicurezza delle persone, siano esse lavoratori, “consumatori” e/o terzi comunque esposti a tali rischi (basti considerare le forme più estreme di automazione e robotizzazione).

• Persistono secondo l’attuale formulazione della “Direttiva macchine” gravi incertezza legali ed interpretative che devono essere eliminate perché riguardano aspetti fondamentali e delicatissimi della produzione, del commercio e dell’uso delle “macchine”, quali in particolare la definizione di “quasi macchine” e la disciplina delle “modifiche sostanziali” che non siano state previste dal “fabbricante” ma che sono frequentissime nella pratica degli utilizzatori pur non avendo finora ricevuto alcuna disciplina normativa nel contesto della vigente legislazione europea.
• La “Direttiva macchine” non è ancora allineata con il cosiddetto “nuovo pacchetto di misure comunitarie”, con la conseguenza di richiedere un adeguamento al nuovo modello di legislazione europeo introdotto dalla Decisione 768/2008/CE e dal Regolamento UE 765/2008 che è stato recentemente modificato dal Regolamento (UE) 2019/1020 “sulla vigilanza del mercato e sulla conformità dei prodotti” il quale ha inoltre modificato in punti significativi anche la Direttiva 2006/42/CE (v. artt. 6 e 7) sulle “macchine” ed il Regolamento (UE) n. 305/2011 (v. art. 56) sui “prodotti da costruzione”.

Tra le principali conseguenze di un tale mancato allineamento che richiedono interventi correttivi di grande peso per l’industria ed il commercio, si devono segnalare la mancata disciplina dei distinti obblighi di fabbricanti, importatori e distributori in conformità ai rispettivi ruoli, nonché le differenze e le contraddittorietà – per aspetti molto significativi (ad esempio, le stesse definizioni di “fabbricante” e di “mandatario”) della “Direttiva macchine” attualmente vigente e rispetto alle altre direttive di prodotto già allineate al “New legislative framework (NLF)”, quali, ad esempio, il Regolamento su “prodotti da costruzione”,  la Direttiva “Bassa Tensione” e quella sulla “compatibilità elettromagnetica”.

• La vigente direttiva 2006/42/CE impone tuttora una versione cartacea del “Manuale di istruzioni e di avvertenze” che deve accompagnare tutte le macchine con conseguenti oneri aggiuntivi per i “fabbricanti” e con un impatto negativo per l’ambiente laddove invece l’uso di internet e delle tecnologie digitali che sono previste dal Regolamento in preparazione possono eliminare oneri, costi ed altri impatti negativi (fatte salve eventuali specifiche esigenze degli utilizzatori per la versione cartacea).
• Infine, ma con effetti molto importanti per tutti gli operatori economici e per tutti i potenziali utilizzatori anche dei “serramenti e delle chiusure automatizzate”, l’adozione di uno strumento legislativo quale il proposto Regolamento europeo in luogo della Direttiva europea 2006/42/CE attualmente vigente per le “macchine” comporta conseguenze importantissime nei confronti di tutti i destinatari – Stati, imprese e comuni cittadini europei – degli obblighi e dei diritti introdotti dalla nuova disciplina normativa. Infatti: le Direttive sono indirizzate – e sono per loro natura vincolanti – soltanto nei confronti degli Stati membri dell’unione europea (non anche, dunque, nei confronti di imprese e cittadini) e, per di più, soltanto limitatamente al “risultato” da raggiungere, con la conseguenza di lasciare ampio (e spesso abusato) spazio alle scelte nazionali dei singoli Stati membri della UE per quanto riguarda le disposizioni nazionali relative alle scelte adottabili per i “mezzi” e le “forme”  da utilizzare per il raggiungimento dei suddetti “risultati” fissati come obiettivo dal legislatore europeo.

Numerosissimi contenziosi generati

Da qui, pertanto, come insegna l’esperienza a partire dalla fine degli anni ’70, i problemi conseguenti a divergenze interpretative – e, conseguentemente, applicative – che hanno caratterizzato nel tempo e nello spazio in tutto il “Mercato unico europeo” le multiformi e spesso contrastanti disposizioni adottate dai singoli Stati per il recepimento delle medesime Direttive europee nelle rispettive legislazioni nazionali. Da qui, ancora, i numerosissimi contenziosi dovuti alla diversità delle disposizioni nazionali che, pur dichiarando formalmente il rispetto degli obiettivi fissati dalla Direttive, hanno spesso di fatto ed in concreto orientato l’interpretazione dei vari contenuti normativi dei propri atti in modo da tutelare maggiormente gli interessi nazionali degli Stati stessi e/o delle rispettive imprese, in danno di altre imprese pure europee o, anche non di rado (come insegna, in particolare  l’esperienza italiana) in modo da non tutelare, a causa di ritardi nel recepimento e/o di scorrette applicazioni della normativa europea, le proprie imprese nazionali, così da richiedere da parte di queste ultime azioni legali presso la Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Da qui, un ulteriore conseguenza, l’intervento di questa Corte europea che si è reso spesso necessario per valutare, sempre per caso, la correttezza o meno (spesso “meno”!) dell’attuazione di una Direttiva europea da parte degli Stati membri.

Anche di queste situazioni e delle ricadute specifiche per gli operatori economici nel settore dei “prodotti da costruzione” e, dunque, pure dei “serramenti”, su queste pagine abbiamo fornito in varie occasioni (v., in particolare, nel numero di aprile 2015 il caso della sentenza di condanna dello Stato tedesco) notizie e commenti.

Ebbene, nulla di tutto questo potrà ancora verificarsi dal momento in cui – completato l’iter istituzionale previsto dal Trattato, la disciplina legislativa a livello europeo della produzione e del commercio delle “macchine” (e, dunque, anche dei “serramenti e delle chiusure automatizzate”) assumerà la natura e la forma del “Regolamento” in luogo di quella della “Direttiva”, in quanto:

• del tutto all’opposto della Direttiva, il Regolamento una volta pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea entrerà in vigore e diventerà applicabile in tutti gli Stati membri dell’Unione europea secondo le rigide scadenze fissate nel Regolamento stesso e senza richiedere dunque atti nazionali di recepimento che potrebbero avvenire in tempi diversi  a causa dei frequenti ritardi che hanno finora causato diversità di situazioni normative tra i singoli Stati, con tutto quanto ne consegue per la mancanza di certezze nel commercio dei prodotti nei vari Stati membri della UE. Ma c’è di più, molto di più: il Regolamento – in base alla definizione dell’art. 288, 2° comma del Trattato – ha una portata “generale” con immediati effetti vincolanti (dal momento della sua “applicabilità” fissata uniformemente ed inderogabilmente ex lege europea)  per tutti gli Stati membri, le imprese ed i cittadini europei. Inoltre, il  Regolamento,  ha una efficacia obbligatoria in tutti i suoi elementi (pure i punti e le virgole!) risultanti dal solo, unico ed esclusivo testo normativo pubblicato sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Il Regolamento europeo, infatti, è, sempre per definizione del Trattato, “direttamente applicabile” così come una legge nazionale che sia stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale italiana (o di un altro dei 27 Stati membri dell’Unione europea) e così da assumere tutti i caratteri di una vera e propria “legge europea” in quanto emanata da fonti europee ma assolutamente e direttamente self-executive negli ordinamenti interni dei vari Stati membri (leggi nota 2).

Da qui, in definitiva, l’applicazione del tutto uniforme e contemporanea, anzi istantanea,  di questa “legge europea” in tutta l’Unione europea, senza possibilità per gli Stati membri di invocare ritardi e/o equivoci temporali o di causare nei contenuti e negli effetti normativi le diversità interpretative e/o applicative che si sono verificate dalla fine degli anni ’70 ai nostri giorni, con tutte le conseguenti incertezze legali e commerciali nei vari “mercati” in contrasto con un “Mercato” che avrebbe dovuto essere, nelle parole e nei fatti, “Unico”. Queste incertezze sono derivate nel tempo dalle diversità dei vari atti nazionali di recepimento delle Direttive europee ed hanno indotto le istituzioni europee ad emanare sempre più “Regolamenti” e sempre meno “Direttive”, come dimostra ora anche il caso del “Regolamento macchine” qui ora commentato e come hanno dimostrato  in precedenza i Regolamenti sui prodotti da costruzione, sui dispositivi medici e sui dispositivi di protezione individuale, per citare soltanto alcuni esempi utili ad indicare le prospettive della legislazione europea per i prodotti industriali.

Note

1.Il TFUE, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, qui indicato per brevità come “il Trattato”.

2. Per le differenze tra Direttive e Regolamenti europei v. per tutti, in modo insuperato, per rigore scientifico e chiarezza espositiva, F. Capelli, “Le direttive comunitarie”, Ed. Giuffré, 1983.

( a cura di Antonio Oddo)